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Sábado 16 de diciembre de 2017

Recursos provinciales y auxilio del gobierno nacional

Sección
Integración
Fecha
20 de noviembre de 2017

Félix V. Lonigro *

Que las provincias son pobres, que no les alcanzan sus recursos para subsistir, que necesitan del auxilio permanente del gobierno nacional: son problemas socioeconómicos que se conocen desde hace más de un siglo, cuyas respuestas no siempre ni necesariamente encuentran su origen remoto en cuestiones económicas. Tal vez sea la demografía la ciencia que pueda ayudarnos a descubrir las causas más profundas de esos problemas, cuyas soluciones efectivas sean probablemente de más largo plazo, pero de mayor eficacia.

A partir del acuerdo celebrado entre Argentina y Brasil en 1828, en función del cual se acordó la independencia de la Banda Oriental respecto de las Provincias Unidas de Sud América, el territorio argentino quedó conformado por 14 provincias: Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, Entre Ríos, Corrientes, Santiago del Estero, Jujuy, Salta, Mendoza, San Juan, San Luis, Catamarca, La Rioja y Tucumán, que son las que, una vez derrotado Juan Manuel de Rosas, acordaron la organización nacional mediante el dictado de una Constitución, sancionada el 1 de mayo de 1853 (la provincia de Buenos Aires no participó en la redacción de nuestra Ley Fundamental, pero hizo su aporte a ella después de unirse al resto del país a través del Pacto de San José de Flores del 11 de noviembre de 1859, proponiendo algunas reformas al texto constitucional elaborado por las restantes 13 provincias, las que fueron aceptadas por estas en 1860).

Sin embargo, el territorio argentino de entonces era mucho más amplio que la suma de sus 14 provincias, ya que existían cientos de kilómetros del territorio nacional ocupados por indígenas, en los que no había provincia alguna. Fue por ello que, en 1853, nuestra Ley Suprema contempló la posibilidad de que fueran creadas nuevas provincias en el territorio nacional.

Treinta y un años más tarde, en 1884, durante la presidencia de Alejo Julio Argentino Roca, se sancionó la ley 1532 mediante la cual se dividió a todo el territorio en el que no había provincias en nueve gobernaciones (La Pampa, Río Negro, Neuquén, Chubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego, Misiones, Formosa y Chaco), disponiéndose que dependerían directamente del gobierno nacional, así como también que, cuando cada una de esas gobernaciones alcanzara la cantidad de 70 mil habitantes, el Congreso de la Nación podría convertirlas en provincias. Eso fue lo que comenzó a ocurrir a partir del año 1951, en el que se provincializaron las gobernaciones de Chaco y La Pampa. En 1954 fue el turno de Formosa, Chubut y Neuquén; Río Negro fue convertida en provincia en 1955, Santa Cruz en 1956 y Tierra del Fuego en 1990.

Ahora bien, cuando Domingo Faustino Sarmiento asumió la presidencia de la nación, en 1868, realizó el primer censo de población, del cual surgió un dato alarmante: en la Argentina había apenas 1.900.000 habitantes en un territorio de aproximadamente de 2.800.000 kilómetros cuadrados, menos de dos habitantes por kilómetro cuadrado. De allí la agresiva política poblacional desarrollada por las diferentes gestiones que se fueron sucediendo en el último cuarto del siglo XIX, que prácticamente triplicó la cantidad de habitantes hacia principios del siglo XX.

Sin embargo, por un lado, esa tendencia se atenuó notablemente en los últimos cien años, y, por otro, jamás se intentó una política de distribución adecuada, aun cuando la Constitución Nacional asigna al Congreso de la Nación la potestad de adoptar políticas tendientes a lograr un desarrollo equilibrado entre provincias y regiones, siendo el Senado, para el tratamiento de dichos proyectos, la cámara de origen.

De las 24 unidades federativas que hay en nuestro país, las tres más extensas son la provincia de Buenos Aires, que alberga a casi el 40% de la población total del país y alcanza los 307.571 km2; Santa Cruz, que tiene 224.686 km2; y Chubut, con 224.686 km2. En el otro extremo, las más pequeñas son Tucumán, que tiene 22.524 km2 y Tierra del Fuego, con 21.571 km2. Por su parte, la Ciudad de Buenos Aires, capital de la República Argentina, sólo cuenta con 202 km2.

Luego, en el contexto de ese marco territorial, nuestro país tiene dos serios problemas demográficos, que son el origen de los tremendos problemas económicos y financieros que padecen nuestras provincias: el bajo índice de natalidad y la mala distribución de la población. A estos problemas se suman las paupérrimas gestiones provinciales en la mayoría de las provincias.

El índice de natalidad es el que mide la cantidad de nacimientos que en un año, y por cada mil habitantes, se producen en un país determinado. Si bien se trata de un problema demográfico que afecta a la mayoría de los países del mundo, la Argentina tiene una tasa de natalidad de 16,71, y una tasa de fecundidad, que es la que mide la cantidad de hijos por mujer, de 2,2. Esta tasa de fecundidad está por debajo del promedio mundial, que es 2,6.

Como consecuencia de ello, nuestra población sufre un proceso de envejecimiento constante. Obsérvese que un país inicia un proceso de envejecimiento cuando el 7% de sus habitantes tiene más de 65 años. En la Argentina alcanzamos ese índice hace 40 años, y se prevé que, en 50 años más, el 25% de la población estará en esa franja de edad. Actualmente, en América Latina, sólo Uruguay y Cuba tienen índices más negativos que el nuestro.

El otro serio problema demográfico es el de la mala distribución de la población. La provincia más poblada es la de Buenos Aires (15.625.084 habitantes: 38,9% del total). Le siguen Córdoba (3.308.876 habitantes), Santa Fe (3.194.537 habitantes) y la Ciudad de Buenos Aires (2.891.082 habitantes). Luego vienen Mendoza, Tucumán, Entre Ríos, Salta, Misiones y Chaco (todas ellas con una población que oscila entre un millón y un millón setecientos mil habitantes), y luego hay 14 provincias que no llegan a tener un millón de habitantes, siendo la menos habitada Tierra del Fuego, que cuenta con sólo 127.205 habitantes.

A la luz de estas cifras, podrían sacarse algunas conclusiones demostrativas de este grave problema demográfico:

- En la Capital Federal hay cerca de 15 mil individuos por kilómetro cuadrado.

- En la Patagonia hay menos de un habitante por kilómetro cuadrado.

- En la provincia de Buenos Aires está el 39% de la población total del país.

- En los dos tercios de las provincias argentinas hay menos de un millón de habitantes.

- Existe una relación aproximada de apenas 15 habitantes por kilómetro cuadrado.

Esta mala distribución territorial es un serio problema demográfico del que jamás se habla en la Argentina, y cuya solución es indispensable, no solamente para evitar que el país crezca asimétricamente, sino además para motorizar el desarrollo económico de las unidades federativas.

No puede crecer económicamente una provincia en la que no hay gente, porque es el hombre el que produce, el que comercia, el que compra, el que vende y el que paga impuestos. Sin gente no hay capitales ni inversiones, simplemente porque ellas se retroalimentan con el consumo. Es por ello que las autoridades provinciales necesitan obtener recursos del gobierno nacional, quien los recauda en un territorio y los distribuye en otros en función de los parámetros del régimen de coparticipación federal.

Si las provincias estuvieran pobladas, podrían solventar sus gastos con los impuestos directos e indirectos internos, constitucionalmente asignados a ellas. Sin embargo, en el año 1994, el constituyente no ha tenido peor idea que permitir al gobierno nacional crear impuestos indirectos internos, y dar rango constitucional a la coparticipación federal de impuestos, régimen que sólo debe ser un paliativo o un remedio mientras se desarrollan políticas de aumento poblacional y adecuada distribución de la gente en el territorio.

Hoy el gobierno nacional es el que crea y recauda prácticamente todos los impuestos, y la usina de recaudación es la provincia que reúne el 40% de la población (Buenos Aires), mientras que el 60% restante está pésimamente distribuido en el resto del territorio.

Tal vez sea hora de comenzar a atacar los problemas más profundos antes señalados para tener la esperanza de que, a lo mejor, en no menos de 50 años, las provincias puedan vivir con sus propios recursos, y que el gobierno nacional solamente cree y recaude, para sus gastos nacionales, los impuestos aduaneros. Se trata únicamente de detectar el problema y tener la decisión política de iniciar el lento pero indispensable proceso para resolverlos.

* El autor es profesor de Derecho Constitucional, UBA, UB y UAI.

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